Edición N° 77

N° 77

Marzo - Abril de 2007

Los legados de la Constitución de 1886

 La Constitución de 1886 expiró después de 105 años de guiar el desarrollo político y económico de Colombia, para dar lugar a la nueva carta de 1991, la primera en la historia del país que surge de una negociación política y no de una derrota militar. A quince años de promulgada, hay que preguntarse si la nueva constitución podrá lograr la longevidad de la constitución conservadora. Esto dependerá, entre otras cosas, de la flexibilidad que muestren los actores políticos cuando surja la necesidad de adaptar las reglas de juego a nuevas condiciones y de que las reformas reflejen intereses generales. Puede decirse en todo caso que si la antigua constitución fue difícil de reformar —recuérdense los vanos intentos de Alfonso López Michelsen y Julio César Turbay Ayala por cambiar el ineficiente sistema judicial—, en la nueva es muy sencillo introducir cambios. Esto último, sin embargo, diluye la defensa del interés general que tanta fuerza le dio a la constitución en sus comienzos.
 
La Constitución de 1886 significó el retorno de la sociedad colombiana a la matriz institucional hispánica de la que se había desprendido, con vacilaciones, a partir de la Independencia y de la que los liberales radicales se habían apartado aún más con la organización federal que tanto debilitó al poder central. La Constitución de 1886 implicó, primero que todo, un regreso a la idea monárquica de una mayor intervención económica por parte del Estado, si bien ésta no fue tan drástica como durante la Colonia, cuando había talanqueras al comercio, se cobraban impuestos altos y la Corona se reservaba los negocios más rentables.
 
Con todo y que era imposible volver al pasado colonial, Miguel Antonio Caro insistía en que Colombia no podía ni debía apartarse de la tradición hispánica de la cual era, según él, hija dilecta. La Independencia había desmantelado la estructura tributaria, que pasó de capturar cerca del 12% del PIB en 1810 (incluyendo los diezmos para la Iglesia) a capturar el 4 o 5% del PIB a lo largo del siglo XIX. El beneficio de la Independencia fue esta menor tributación, mientras que el costo fue una pérdida de orden político que prácticamente impidió el desarrollo económico hasta entrado el siglo XX. Los liberales abolieron la esclavitud, los impuestos al comercio, liquidaron el estanco del tabaco, expropiaron las tierras de la Iglesia, separaron al Estado del clero y modernizaron los obsoletos códigos legales españoles. Al mismo tiempo, debilitaron tanto al gobierno central que no hubo árbitro que pusiera orden en la anarquía que se desató en el país tras sus experimentos. Lentamente, y en contra de su credo librecambista, los radicales fueron elevando el arancel de las importaciones para financiar al Estado, toda vez que los ciudadanos se rehusaban a hacerlo.
 
La regla electoral que siguieron ambos partidos durante el siglo XIX fue la de “ganador toma todo”, con un obvio incentivo para la guerra civil. Durante la fase radical la regla era menos evidente porque el partido ganador controlaba el gobierno central, mientras que el perdedor podía ganar las elecciones en varios estados soberanos. Aun así, el gobierno central se fue fortaleciendo y hacía trampas para que todos los gobiernos estaduales fueran de su color. El Partido Independiente de Rafael Núñez, aliado con el Partido Conservador, ganó las elecciones de 1880 y, tras la derrota infligida a los liberales en la guerra civil de 1885, esta coalición pudo imponerle al país una nueva constitución.
 
Caro fue muy ingenioso a la hora de introducir el derecho divino por la puerta de atrás de la carta magna, al proclamar que la soberanía residía en la Nación pero que ésta era católica, conjugando un concepto político moderno con la obligación de contar con la anuencia divina para legitimar los actos del gobierno terrenal. Además, este poder derivado de Dios se concentró en la presidencia, de modo que no había por qué transar con ningún interés distinto al del propio gobierno. El legislativo era tan débil que se reunía sólo cuatro meses cada dos años. La cúpula del poder judicial era nombrada por el presidente y se constituía en una corte suprema vitalicia, de obvio talante conservador. Con todo, esta última llegó a ejercer con una cierta independencia, cuando la designación de magistrados corrió por cuenta de las propias cortes, mediante la llamada “cooptación”. De cualquier modo, el poder judicial que debía resolver los conflictos entre distintos intereses, incluyendo los conflictos electorales, estaba sometido al gobierno central. Así, los liberales sintieron más que nunca el efecto del “ganador toma todo” y desde la aprobación de la Constitución de 1886 se lanzaron a la insurrección en tres ocasiones. Por eso se podría afirmar que más que de una constitución celestial, se trataba de una constitución para la guerra.
 
El poder concentrado en los otrora nueve estados soberanos fue destruido por la nueva carta política. Comenzó entonces un sistemático debilitamiento de las regiones, que se atrofiaron tras su atomización en la forma de los numerosos departamentos creados a partir de la presidencia de Rafael Reyes (1903-1909). Bajo el nuevo nombre, los departamentos pasaron a cumplir muy pocas funciones. Todas las decisiones importantes las tomaba el presidente, incluyendo el nombramiento de los gobernadores, quienes a su vez designaban a los alcaldes municipales.
 
El período presidencial duraba seis años, y la elección era indirecta y surgía de un colegio de delegados de los estados soberanos que podían ser impuestos por el ejecutivo, aunque se suponía que eran elegidos por ciudadanos que tenían propiedad y sabían leer (en la práctica, esto significaba entre el 8 y 10% de la población). Hubo delegados electos que nunca habían visitado las regiones que debían representar. Estaba permitida la reelección, no existía control sobre la conducta y los contratos que firmaba el poder ejecutivo, ni existía una procuraduría que vigilara la conducta de los funcionarios. El fortalecimiento político del gobierno central fue acompañado de aumentos importantes del arancel, que lo proveyeron a la vez de importantes fondos y del apoyo de los artesanos, aunque el propósito de estas medidas era fiscal antes que proteccionista. Se liquidó así el fundamento librecambista del partido derrotado, librecambismo que ese mismo partido ya había traicionado antes.

Colombia tenía a principios del siglo XX, junto con la mayor parte del continente iberoamericano y por razones similares, los aranceles más altos del mundo, pues ésa era la única forma de financiar gobiernos que no gozaban de suficiente consenso político (uno diría que más bien eran objeto de la desconfianza de los ciudadanos con posibilidades de tributar). Caro incluso trató de introducir un impuesto a las exportaciones cafeteras en 1898, lo que unió a los terratenientes semifeudales de Cúcuta, Cundinamarca y Tolima con los cafeteros medianos y grandes de Antioquia, así como a los comerciantes y banqueros. Tal fue el inicio del fin del imperio político del ideólogo conservador.

Otro elemento que fortaleció económicamente al gobierno, aunque debilitó la economía, fue el abuso de la emisión monetaria, en una época en que predominaban las ideas del patrón metálico y de la banca libre. Los bancos privados tenían permitido emitir billetes con respaldo en sus reservas de oro y plata. Fundado en 1882, el Banco Nacional pasó a ejercer el monopolio de la emisión, y el curso de sus billetes se denominó “forzoso” a partir de 1885. Hasta ese momento la banca libre, que se desarrollaba rápidamente y era un elemento de progreso, comenzó a tener problemas que llevaron a la liquidación de la gran mayoría de establecimientos hacia finales del siglo XIX. Como todo organismo estatal de la época, el banco central estaba sometido al poder ejecutivo. Éste pronto comenzó a abusar de la emisión, primero en forma subrepticia y después en forma cada vez más notoria, con la inevitable consecuencia de una inflación creciente. Las guerras del fin de siglo aumentaron la emisión, que a la postre produjo franca hiperinflación (400% en 1902) y la ruina de gran parte de los pocos negocios existentes entonces en el país.
 
Al encontrar las vías electorales taponadas, el Partido Liberal se lanzó a nuevas guerras civiles, culminando en la de los Mil Días, que fue muy cruenta y propició el desmembramiento de Panamá. Los panameños eran muy liberales, contaban con una abundante población extranjera que profesaba diferentes religiones, y una de sus consideraciones para independizarse fue el cansancio con el conservadurismo otra vez triunfante. La posterior elección del general Reyes reflejó un cambio de ánimo profundo en la sociedad colombiana, ansiosa de pacificar al país y cansada de la guerra y del dogmatismo católico de Miguel Antonio Caro y sus partidarios. Reyes introdujo el voto incompleto, sentando así una nueva regla electoral: el ganador tomaba dos tercios, el perdedor un tercio, solución que pareció suficientemente satisfactoria para los liberales del momento como para sentarse a negociar la anhelada paz.
 
En 1910, recién muerto Caro, los conservadores republicanos, reflejo de la unión de intereses cafeteros y burgueses del centro del país y de la gran Antioquia que entonces incluía al Viejo Caldas, reformaron a fondo la carta del 86 y le quitaron las aristas más conflictivas: el voto incompleto se volvió norma legal, el período presidencial se redujo a cuatro años, el presidente entró a ser elegido directamente por el voto masculino universal sin el requisito de propiedad o de saber leer, todo lo cual dio confianza a los liberales de que participando en las elecciones tendrían acceso al poder parcial o, incluso, a ganar la presidencia si el Partido Conservador se dividía, como en efecto sucedió en 1930. Las cortes nombraban ellas mismas a los nuevos magistrados mediante un sistema que fue prestando mayor independencia al sistema judicial. No hubo acuerdo sobre banca central hasta 1923, pero la economía no pareció necesitarlo en medio de un auge exportador que tuvo una escala abrumadora si se lo compara con la pobre experiencia del país en sus previas aventuras en ese campo.
 
El Banco de la República fue organizado por un árbitro extranjero, Edwin Kemmerer de la Universidad de Princeton, dada la desconfianza que agobiaba a los ciudadanos frente a los agentes políticos locales. Se le dotó de una junta directiva en la cual había tres miembros del gobierno, con voz pero sin voto. Los otros miembros eran representantes de los bancos nacionales, de los bancos extranjeros, de los empresarios y de los agricultores, lo cual derivó en una amplia independencia. La Misión Kemmerer organizó también la Contraloría General de la República mediante la cual el Congreso ejercía control político sobre el gasto público.
 
El Banco de la República fue perdiendo su independencia progresivamente, en especial después de la reforma financiera de 1951, ejecutada bajo el mandato de Laureano Gómez pero inspirada en el programa que Antonio García le redactó a Jorge Eliécer Gaitán y que lo definió como un banco de fomento. La constitución de la Junta Monetaria en 1963, conformada por los llamados ministros de gasto (agricultura e industria), el ministro de hacienda y dos asesores académicos, llevó la inflación colombiana al nivel de dos dígitos, tornándose en una de las más persistentes del mundo.
 
La Constitución de 1886, así reformada, más los instrumentos financieros y de control presupuestal añadidos en 1923, sirvieron de carta de navegación para un crecimiento económico “moderno”, en el sentido de ser continuo en el tiempo, y que en promedio alcanzó el 4.6% anual durante el siglo XX, mientras que el del siglo XIX no estuvo por encima del 2% anual. La Constitución creó también los escenarios básicos de negociación política, que permitieron una relativa paz en el país por lo menos hasta que fueron perforados por el conflicto partidista causado por los programas liberales de acción social y que condujeron a la Violencia de los años cincuenta. A ésta siguió la resistencia armada de facciones del liberalismo que apoyaron organizaciones insurgentes en varias regiones del país, algunas de las cuales estaban bajo la dirección del Partido Comunista.
 
A diferencia de los conflictos del siglo XIX, el que siguió a la Violencia fue de corta duración institucional y tampoco impidió que el crecimiento económico se acelerara durante esos años. Sin embargo, el conflicto dejó una nueva experiencia de lucha armada y de sectores muy insatisfechos que se desarrollaron de manera desigual a lo largo del medio siglo siguiente.

Una Colombia más democrática y abierta

La violencia partidista fue enfrentada primero con un golpe militar, que tuvo lugar antes de que el gobierno de Laureano Gómez erradicara el resto de las reformas liberales a la Constitución de 1886 por medio de una nueva asamblea constituyente. El general Rojas Pinilla comenzó a reorganizar la política por medio de medidas populistas que a la larga le valieron otro golpe, dado por una junta militar tras cuatro años de gobierno. Rojas también estaba ad portas de redactar una nueva constitución a su medida. Se creó el Frente Nacional, una alianza política de los partidos tradicionales que no tuvo en cuenta a los desplazados hacia las ciudades y hacia la frontera agrícola y que no ofreció reparación por las numerosas muertes producidas en las regiones más afectadas por el conflicto. El Partido Comunista fue ilegalizado pero pudo actuar dentro del Movimiento Revolucionario Liberal de Alfonso López. Desde entonces practicó su ambigua política de combinar todas las formas de lucha: ser el brazo político de las Farc y al mismo tiempo participar en las elecciones.
 
El populismo de Rojas resurgió por medio de la Anapo, un partido que con sus variantes liberal y conservadora circunvalaba las reglas laxas del Frente Nacional; el nuevo partido se tornó en una verdadera alternativa política a los partidos tradicionales durante los años sesenta y llegó a ponerlos en jaque durante la elección presidencial de 1970. Tanto es así, que subsisten hasta el día de hoy serias sospechas sobre la intervención del gobierno de Lleras Restrepo en favor de Misael Pastrana, a la postre elegido presidente.
 
De las milicias liberales y sobre todo del sector comunista se conformó un grupo de autodefensa campesina que sería el germen de las Farc y que quedaría latente durante los años setenta para desarrollarse mucho de allí en adelante. Las juventudes radicalizadas de inclinación católica darían lugar al ELN, comandado por los hermanos Vázquez Castaño, y en el que se destacó la figura carismática del cura Camilo Torres. La juventud de la Anapo, junto con un núcleo de disidentes de la guerrilla comunista, conformaron el M-19 argumentando que era imposible llegar al poder por medio del voto popular. Los estudiantes y sindicalistas maoístas armaron el EPL. Todos estos sectores compartieron la idea de que el campo político estaba demasiado sesgado a favor de los partidos tradicionales, de tal modo que la única alternativa que contemplaron fue la lucha armada. Al mismo tiempo, la economía atravesaba por malos ratos: la insuficiencia de exportaciones en los años sesenta, la crisis de la deuda latinoamericana en los ochenta y las escasas oportunidades de inversión y de bajo ahorro, todo ello redujo la tasa de crecimiento e hizo evidentes enormes poblaciones desempleadas e informalizadas.
 
El crecimiento acelerado del negocio del narcotráfico en los años ochenta fue el otro ingrediente que catalizó el desarrollo de la insurgencia, en particular de las Farc, hasta tornarla en una amenaza seria para la seguridad de los ciudadanos dueños de algún caudal en casi todo el país. El Estado parecía impotente frente a estos grupos armados, a los que se sumaron los propios grupos de los narcotraficantes que ponían en jaque al sistema de justicia y lo desafiaban con actos terroristas de enorme violencia. Por su parte, los gobiernos de turno contemplaron avanzar procesos de negociación con los grupos armados políticos, al tiempo que intentaban fortalecer al Estado frente a la amenaza del crimen organizado. Una vez los grupos pequeños estuvieron dispuestos a dejar las armas, el gobierno de César Gaviria aprovechó para proponer una asamblea constituyente que enfrentara los dos grandes problemas que aquejaban al país: el de la democratización efectiva de la política y el de fortalecer la justicia. A su vez, Pablo Escobar presionó con éxito a la asamblea constituyente para que les garantizara a los así llamados Extraditables la no extradición.
 
La Constitución de 1991 se basó explícitamente en la soberanía popular: la legitimidad del gobierno se derivaba de la representación del pueblo, lo cual permitió la libertad de conciencia y el respeto a la práctica de religiones distintas a la católica. La nueva constitución aumentó el poder del legislativo, fortaleció el poder judicial y devolvió varios poderes a las organizaciones territoriales. El banco central, todavía llamado Banco de la República, fue dotado de una verdadera independencia. La carta se acordó poco después de aprobada la elección popular de alcaldes, y ella misma profundizó la descentralización mediante unas transferencias pecuniarias del gobierno central hacia las regiones, reglamentadas decimalmente año tras año. Ello coincidió con fuertes cambios en la estructura económica del país, en sus relaciones con la economía internacional, en el papel del Estado en la economía y en el tamaño asumido por éste.
 
La propia ejecución del gasto es ahora decidida más en los niveles municipales y departamentales que en el nivel central de gobierno, aunque el proceso viene siendo influido cada vez más por el poder ejecutivo. Paradójicamente, la opción entre un Estado de bienestar y una economía con menor intervención estatal terminó desembocando en un gobierno central mucho más grande que el anterior a 1990, ahora estructuralmente desfinanciado y con vicios acentuados de corrupción y de desperdicio de recursos, al tiempo que los agentes privados encontraron nuevas oportunidades de negocios en rubros que solían ser monopolio público, entre otros, la energía, el agua y las comunicaciones.
 
Colombia es una economía más abierta en 2007 que en 1990, aunque en ese momento ya se habían reducido las barreras no arancelarias —licencias previas, prohibiciones de importación y cuotas—, lo que se profundizó mucho con la reforma comercial de 1992, que redujo el arancel promedio sobre las importaciones del 40 al 14%. La parte del producto que se transa internacionalmente, importaciones más exportaciones, pasó de constituir un 20% del PIB en 1990 al 46% en 2007. En este cambio cumplieron un papel las exportaciones de petróleo, carbón y níquel, pero sobre todo las no tradicionales, que hoy representan el 12% del PIB. En verdad, la nueva constitución no tuvo mucho que ver en este cambio, que se basó en consensos entre grupos empresariales y tecnocráticos, sin pasar por un acuerdo más amplio entre sectores políticos y sociales. Estos consensos son anteriores incluso a la promulgación de la nueva carta.

La actual economía colombiana recibe más impulsos del cambio técnico que antes, lo que permitió aumentar la productividad, estancada desde los años ochenta. Se mejoró la calidad de los productos y se implementaron prácticas de producción más cercanas a los estándares internacionales. Los datos sobre productividad industrial y agrícola confirman este fenómeno, pero sólo después de haber pasado por el purgatorio de enfrentar una mayor competencia externa, así como el contrabando, financiados ambos por un dólar barato, todo lo cual provocó un fuerte ajuste de la estructura productiva. La agricultura se orienta hacia los cultivos de plantación —banano, palma africana, cacao, frutales y caucho— que son más propios del trópico que los cereales de ciclo corto.

El crecimiento del crédito interno y externo fue sustancial, tanto en el sector privado como en el público. Los primeros efectos impulsaron el crecimiento de la economía, que alcanzó el 6% en 1994 y 1995, para desacelerarse de allí en adelante. La crisis de 1999 resultó extremadamente costosa, pero comenzó a poner la economía en una tendencia de crecimiento más sana y equilibrada a la vez que más lenta, porque hubo una percepción de que a la crisis económica se había agregado un fuerte deterioro de la seguridad interna. La Constitución, que fue también un acuerdo de paz con algunos de los grupos guerrilleros, no logró que la mayor parte de la insurgencia hiciera dejación de armas, pero sirvió de excusa para duplicar el tamaño del Estado, aumentar las transferencias territoriales y gastar las regalías en forma clientelar. Los nuevos fondos no contribuyeron mucho a redimir a las regiones. Antes al contrario, en muchas de ellas los grupos armados ilegales los capturaron, sobre todo los paramilitares que controlaban municipios dotados de mayor riqueza y población.
 
 
Una economía más intervenida
 
Si bien el debate político durante todos estos años giró entre los que apoyaban el tradicional intervencionismo corporativo y los que propiciaban una mayor libertad económica, a la postre lo que resultó fue un Estado más grande: el gobierno central pasó de disponer del 10% del PIB en 1990 al 22% en 2007, a pesar del tan denunciado lobo neoliberal. El Estado duplicó también la cobertura de salud de la población y asimismo aumentó en menor cuantía la cobertura en pensiones. También fue importante la recuperación de un debilitado sistema de justicia, sitiado por el narcotráfico. Aquél, sin embargo, sigue plagado de ineficiencia y venalidad. La superimposición del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Constitucional sobre las demás cortes existentes no sólo aumentó el costo de la justicia, sino que introdujo ambigüedades en la relación entre ellas, las cuales no han sido zanjadas a la fecha y le restan majestad a todo el aparato a raíz de los continuos enfrentamientos intestinos. La Fiscalía mostró una dependencia excesiva del ejecutivo y fue complaciente con sus desviaciones. Otra parte creciente del gasto tuvo que asignarse a la seguridad, que pasó de disponer del 2% del PIB en 1990 al 5% en 2007, con un 0.7% del PIB siendo aportado por Estados Unidos a través del Plan Colombia.
 
La expansión del Estado fue a favor de los municipios y departamentos que ejecutaron un gasto equivalente al 14% del PIB en 2007, frente al 8% en 1990. Dos tercios de ese gasto fue transferido desde el gobierno central y sólo un tercio respondió a esfuerzos fiscales propios, siendo particularmente perezoso el aporte del impuesto predial rural. La descentralización poco ha contribuido a los esfuerzos para encarar los problemas regionales, con la gran excepción de Bogotá, últimamente de Medellín y de algunas otras ciudades que supieron combinar las transferencias con esfuerzos fiscales importantes que resultaron en soluciones originales a muchos problemas de transporte, seguridad, educación, nutrición y salud.
 
La ampliación de las transferencias, de los gastos sociales y de la seguridad exigió crecientes recursos que el Estado central no pudo aportar sino endeudándose. En efecto, a partir de niveles cercanos al 25% del PIB en 1995, la deuda pública alcanzó 55% del PIB en 2003 y se contuvo en el 50% actual, gracias en buena parte a la revaluación del peso. Este déficit fiscal es un asunto que ningún gobierno ha querido enfrentar con decisión. Hoy en día el déficit del gobierno central ronda el 5% del PIB, y la posibilidad de una nueva devaluación del peso y/o de la desconfianza del capital internacional en los mercados emergentes harían muy oneroso su refinanciamiento, si es que no precipitan al país en una nueva crisis financiera.
 
La estabilidad de precios alcanzada por el Banco de la República, obedeciendo al mandato constitucional de 1991, fue uno de los mayores logros de la nueva carta política y permitió una ampliación del financiamiento interno de la deuda pública, que pasó de cifras muy exiguas a constituir la mitad de la misma en 2005, o sea permitiéndole al país una mayor autonomía frente a los acreedores internacionales y a las agencias multilaterales. Aunque eso es bueno porque apalanca la acción del Estado, un financiamiento barato induce también a que no se corrija el déficit fiscal.
 
La expansión del mercado de capital público sirvió también para jalonar el mercado de capitales privados, que aprovechó mejor el dinero del público para colocar bonos y acciones. La demanda de recursos por parte del Estado siempre causa un efecto de desplazamiento, si se tiene en cuenta que los recursos por él capturados pueden ser mejor aprovechados por el sector privado para financiar su inversión. Gracias a la baja inflación, se ha ido profundizando el mercado de crédito en el país, a pesar del impuesto a las transacciones financieras que opera en dirección contraria y contribuye a la escasa utilización del sistema bancario por parte de los colombianos.
 
Las transferencias a las regiones han aumentado considerablemente, pero muchas de ellas están sometidas al control territorial de paramilitares e insurgentes y se dedican a llenar sus arcas. Los paramilitares justifican su surgimiento por la “ausencia” del Estado, pero cuando éste al fin llega lo depredan y lo dejan exangüe. En cuanto a las regalías por la explotación de recursos no renovables destinadas a las regiones cercanas a los yacimientos, a las zonas por donde pasa el oleoducto o a los puertos por los que se realiza la exportación, éstas exhibieron el más truculento desperdicio del que pueda darse el lujo una sociedad tan pobre y endeudada como la colombiana. Lo racional sería que esos recursos entraran al cofre común y se gastaran en solucionar los problemas más agobiantes de la sociedad colombiana.

La Constitución de 1991 condujo al debilitamiento de la actividad productiva y financiera del Estado. Hubo la liquidación del área de telecomunicaciones; hubo privatizaciones de buena parte de las prestadoras de servicios públicos, con buenos resultados para el público en el caso de Bogotá y malos en la Costa Atlántica, y con la continua presencia de problemas de politización y sobre empleo en las empresas públicas de Cali y del Eje Cafetero; las Empresas Públicas de Medellín han vivido en peligro porque también se vieron asediadas por las clientelas de los políticos regionales. Otro de los roles que dejó de desempeñar el gobierno central fue el de banquero, ya que administraba mal el negocio, y los deudores entendían los préstamos como un favor político que no tenían necesariamente que devolver. La crisis financiera de 1998-1999 acabó con los bancos públicos y también con los cooperativos. En el último año se acabaron de privatizar todos los bancos, menos uno: el Banco Agrario.

Hoy ese Estado es más que todo proveedor de servicios sociales, de justicia y de seguridad. La inversión en infraestructuras entró a depender más de concesiones privadas que de la inversión pública, llevada a su mínima expresión en varias coyunturas de ajuste fiscal. Algo se ha avanzado en transporte, energía y aguas, pero se echan de menos grandes inversiones en puertos y carreteras estratégicas, como una autopista que conecte al principal puerto del país, Buenaventura, con el interior, hoy por hoy una frágil carretera de doble vía que con mucha frecuencia es interrumpida por la naturaleza o por la insurgencia. Proliferan las pequeñas carreteras que se prometen en cada consejo comunitario convocado por el presidente Uribe, sin que haya una priorización adecuada de las necesidades regionales y, sobre todo, de las de la Nación.
 
Las fusiones de los ministerios de la primera administración Uribe se hicieron contra el espíritu de la Constitución de 1991. Pero, además, fueron un fracaso en temas como la vivienda, la familia y la procreación, el trabajo, el transporte, el medio ambiente y la justicia, porque le restaron foco y recursos a la acción estatal reguladora, haciendo más permisiva la acción de los grupos privados o creando ineficiencias en servicios tan básicos como los hospitales, los juzgados y las penitenciarias. La acción del Estado también ha sido débil en asuntos de protección de los derechos humanos de los desplazados por el conflicto, de activistas políticos, sindicalistas y de los ciudadanos del común. Pareciera que la ideología antiestatal se empeña en hacer ineficiente la acción del Estado, al tiempo que permite la depredación de los restos por parte de las cadenas clientelistas que administran la cosa pública.
 
La reforma a la constitución que permitió la reelección presidencial derrumbó la división y el equilibrio mutuo entre los poderes públicos. La Corte Constitucional renegó de su función fundamental al no impedir que un mandatario reforme la Carta Magna a su favor. El resultado más inequívoco fue el aumento de la concentración del poder presidencial y el debilitamiento de la separación de los poderes. Perdieron independencia o la van a perder todas las cortes, en especial la constitucional, así como el Banco de la República, la Contraloría y la Procuraduría, de tal modo que el presidente tendrá pocos constreñimientos sobre sus actuaciones.
 
El resultado final del cambio constitucional es paradójico: la disminución de las funciones económicas del Estado se complementó con un aumento sustancial de su tamaño. Se agravaron así los problemas de financiamiento de un Estado más grande, que pudo crear algunas eficiencias sociales al retirarse de ciertas áreas de la producción, los servicios públicos y el crédito, pero que exige una mayor carga tributaria que sustrae recursos físicos y financieros del sistema productivo. Terminamos, entonces, con un Estado mucho más grande, más burocratizado y con menos funciones que el que nos legó la constitución reformada de 1886, con una carga tributaria más pesada, concentrada en los impuestos al consumo de la población, que asigna mal los recursos públicos, de nuevo con tendencias centralistas y de concentración de poder, tan inconvenientes como las que enarboló Miguel Antonio Caro en su momento. Todo lo anterior puede ser un pesado freno al crecimiento económico de Colombia. Así, en 110 años hemos pasado de un Estado mínimo, alimentado por el arancel, a otro demasiado grande e ineficiente, todavía centralizado en exceso, que le resta progreso, equidad y dinamismo a la sociedad colombiana.