El cerco entre orillas

Ilustración de María Carolina Ramírez

Cuando digo en el continente que soy de San Andrés, sé que en el horizonte asoma la nube de una conversación sobre coyuntura social y política que rápidamente puede degenerar en el diluvio de una cátedra de historia. Nos ocurre a todos los isleños. Al anunciar que somos del Caribe –que en Colombia evoca imágenes más bien ingenuas–, en nuestro interlocutor surgen los fantasmas de las vacaciones pasadas y los bellos recuerdos de un furor de compras exentas de IVA. Luego también llueven nuevas quejas y reclamos por la decadencia de un destino turístico que hasta hace poco no tenía cubrimiento en medios nacionales, y que ahora aparece representado en las pantallas, bien sea por gobernantes que enfrentan juicios por peculado, o por los atracos a turistas y el narcotráfico, entre otras pesadillas.

¿Cómo podemos hacer comprensible la situación actual de un archipiélago que antes se disputaron grandes imperios marítimos y por el que, más recientemente, Nicaragua y Colombia se han enzarzado en una lucha jurídica? La belleza natural de las islas mayores de San Andrés y Providencia, de 27 y 17 kilómetros cuadrados respectivamente, su cultura exotizada, su idioma (el creol), y su herencia idiosincrática tan distinta de aquellas de la Colombia continental, provocan una fascinación superficial difícil de traspasar; debemos lograr profundizar en una crítica a los relatos oficiales de un país centralista. ¿Cómo explicarle a un continental las ventajas y dificultades de un archipiélago que comparte límites con cinco Estados caribeños? Panamá, Costa Rica, Nicaragua, Honduras y Jamaica son los vecinos con quienes compartimos viejos caminos, hoy obstaculizados por fronteras políticas renovadas cada siglo.

Más allá de la debilidad estructural de la gobernabilidad local y de las tensiones sociales y étnicas en las islas, la geopolítica regional es el factor principal de nuestro desbalance, aunque no siempre seamos conscientes de las implicaciones de nuestra ubicación geográfica –ni tampoco parece serlo el Estado colombiano–. Tras el fallo de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en 2012, tras el cual Colombia perdió 75.000 kilómetros cuadrados de territorio marítimo a favor de Nicaragua, en el archipiélago ha habido todo menos calma.

Eso sí, la inconformidad por el mal manejo de Colombia es anterior al fallo. En parte, es producto de una relación neocolonial con el Estado, el cual ha planteado estrategias de homogenización cultural, y ha eliminado progresivamente la cultura anglocaribeña del archipiélago, para priorizar los intereses económicos continentales y la gobernabilidad colombiana. Más allá de eso, mientras inunda a San Andrés de turistas y mercaderes, el gobierno central ha sido incapaz de atajar las oleadas de inseguridad producto de sus propias políticas migratorias y sociales; las crisis en la infraestructura de los servicios públicos de salud, electricidad, agua, manejo de residuos sólidos y de aguas residuales; el encarecimiento de la vida en las islas, y los problemas de convivencia entre grupos con diferencias étnicas, económicas y religiosas.

El colapso de la infraestructura es consecuencia de la corrupción de los gobernantes locales, sí, pero sobre todo del modelo económico imperante. Poco se sabe de la forma de vida isleña antes de la declaratoria de puerto libre. En aquel entonces, la economía estaba basada en la exportación de coco y en la pesca de subsistencia, y circulaban pocos pesos colombianos. La memoria nacional empieza con la Ley del Puerto Libre de 1953, cuando Gustavo Rojas Pinilla convirtió las islas en un centro comercial al aire libre, rodeado de agua, en plena época del proteccionismo latinoamericano. (El aeropuerto de San Andrés fue bautizado en honor a ese presidente.) La apertura económica de inicios de la década de los noventa, que bajó aranceles en territorio nacional, le quitó atractivo a San Andrés como lugar de compraventa de mercancías, y sobrevino una estrategia de turismo masivo que se impuso sin ningún tipo de planificación. Embutida en estas pequeñas islas, la nueva dinámica impulsó aún más la migración de mano de obra continental, la sobrepoblación y la destrucción de los ecosistemas locales. Desde las primeras movilizaciones raizales, en los años setenta, hasta ahora, el gobierno nacional se ha hecho el de la vista gorda a la hora de estudiar la capacidad de carga poblacional de estas islas oceánicas, de garantizar oportunidades para acceder a la educación universitaria y de mitigar nuestro aislamiento del resto del planeta –sea físico, como corresponde a los insulares, o sea por el deficiente internet del archipiélago–.

El pueblo étnico de las islas es minoría en su territorio desde 1964, y su memoria cartográfica es continuamente despedazada por el Estado. Hablo de los miembros de la etnia raizal, a quienes durante décadas golpearon en las aulas por hablar creol y no español; a los que forzaron a abandonar la religión bautista y acoger el catolicismo como condición para gozar de derechos sucesorios y poder heredarles propiedades a sus hijos; a los que les impusieron intendentes militares durante buena parte del siglo XX, y de paso una economía ajena a sus costumbres. Pocos soportarían, en una sola sentada, una conversación detallada sobre por qué San Andrés ha colapsado y ya no es el paraíso de los sueños de verano. Es un diálogo complejo, pero necesario, en el que realizamos el ejercicio de mirarnos unos a otros desde nuestras orillas del mapa.

La mirada continental se concentró en San Andrés el lunes 19 de noviembre de 2012, cuando todas las crisis insulares se condensaron en un solo evento: el fallo de La Haya, que le reconoció a Nicaragua una salida estratégica al Caribe. En 2019 se cumplieron siete años de nuestro duelo y la conversación sobre las islas es más necesaria que nunca, mientras continúan las pretensiones territoriales de los vecinos y Nicaragua expande sus intereses al este del archipiélago. Existe un nuevo litigio en curso. En 2020 comenzará la fase oral de dos demandas que Nicaragua radicó en 2013, y que la CIJ admitió en 2016.

Una de esas demandas pretende que se sancione el incumplimiento del fallo original por parte de Colombia. Con la otra demanda, la más inquietante para los isleños, Managua busca obtener soberanía sobre una supuesta plataforma continental extendida, es decir que, en una sed de hidrocarburos, pretende controlar parte del subsuelo marino entre San Andrés y Cartagena, bajo el argumento de que el archipiélago pertenece a la placa continental centroamericana.

Las respuestas en la historia

Pero, ¿cómo llegamos a esto? La competencia de la CIJ para resolver conflictos entre Colombia y otros Estados se estableció en 1948, en la IX Conferencia Panamericana. Unos días después del Bogotazo se creó la Organización de los Estados Americanos (OEA), y se acordó –a través del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas o Pacto de Bogotá– la resolución de controversias entre naciones americanas a través de la diplomacia, bajo la competencia del órgano jurídico de la Organización de las Naciones Unidas: la Corte Internacional de Justicia.

Desde 1980 se conocen las pretensiones de Nicaragua sobre San Andrés y Providencia gracias a la publicación de un “libro blanco” (un tipo de documento que informa de una política gubernamental a la opinión pública), en el que el país centroamericano expuso su interés en reclamar todo el archipiélago y ampliar su salida al mar Caribe. Además, en dicho documento, Nicaragua declaró la invalidez del Tratado Esguerra-Bárcenas de 1928 asegurando que había sido firmado bajo presión, mientras el país estaba ocupado por marines gringos. En el tratado, Colombia le adjudicó la costa Mosquitia a Nicaragua a cambio del reconocimiento de su soberanía sobre las islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la cual ha sido ejercida desde que una real cédula de 1803 estableció que el archipiélago pertenecía al Virreinato de Santafé.

Como contraparte al documento de Nicaragua, en 1980 Colombia también publicó un libro blanco, en el que se apegó al contenido de lo pactado y reiteró que cualquier conflicto se resolvería con la intervención de la CIJ. Después de 18 años de conversaciones bilaterales que nunca incluyeron a los raizales sanandresanos ni a los creoles de Bluefields en la costa Mosquitia –etnias que habitan los dos territorios fronterizos–, en 1998 ambas naciones admitieron que una solución por la vía diplomática era imposible.

El cerco al archipiélago

Ese lunes 19 de noviembre de 2012 vimos la transmisión en directo: en una ciudad pequeña y distante, en Holanda, unos magistrados en togas definieron que las islas seguirían siendo de Colombia. Hubo júbilo. Luego, comunicaron otra decisión: el 30% del mar territorial de Colombia, una buena franja al oeste y al norte de las islas de San Andrés y Providencia, debía pasar a ser de Nicaragua.

Aquí no se sabe si dolió más que Colombia no se hubiera retirado del Pacto de Bogotá en 1998, o que no hubiera nutrido la defensa del mar, incluyendo los derechos territoriales del pueblo indígena raizal y actualizando su argumento sobre la validez del Tratado Esguerra-Bárcenas. La CIJ observó que, según el tratado, el meridiano 82 no era una frontera internacional, sino una línea de referencia entre los dos Estados, y le reconoció a Nicaragua soberanía sobre 200 millas náuticas, conforme a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, tratado del cual Colombia no es signataria. El país centroamericano fue tremendamente diligente en La Haya desde los años ochenta, financiando sus actividades desde 1999 a través de un gravamen del 35% a las importaciones colombianas, conocido como el “impuesto patriótico”, que fue derogado en 2017 una vez cumplió con su cometido.

Desde la pérdida de Panamá en 1903, pasando por la terrible idea del gobierno Uribe de cerrar las embajadas en varias naciones caribeñas en 2002 (Haití, Trinidad y Tobago, Belice, Guyana y Barbados), hasta el actual despojo del mar territorial, el cerco a los isleños se ha sido cerrando. Ni el multilingüismo, ni las obvias afinidades culturales e históricas entre el archipiélago, el Caribe y Europa –propias del origen anglocaribeño–, le han sugerido al Estado llevar a cabo una estrategia diplomática a través del nombramiento de sanandresanos en el servicio exterior.

Colombia, una nación convulsionada por la violencia y por la incapacidad para administrar su extensión territorial, no ha tenido el más mínimo interés en comprender el archipiélago. La cesión de la Mosquitia, y de las islas Mangle Chico y Mangle Grande a Nicaragua, fue el primer gran dolor en el relato de nuestras pérdidas. Desde Bogotá parecía sencillo hacer esa concesión para evitar más tensiones a causa de estos territorios que ya habían sido invadidos e incorporados al territorio nicaragüense.

Todavía allí, en la costa Mosquitia, a escasos 90 kilómetros al oeste del archipiélago, los nativos tienen tíos, primos, abuelos, y para visitarlos deben tramitar una visa y viajar a Panamá, de ahí a Managua, y luego a El Rama o a Bluefields. Tal vez el desconcierto que debieron experimentar los habitantes de uno y otro lado cuando Bogotá entregó la Mosquitia, interrumpiendo abruptamente y sin consulta las dinámicas comerciales y sociales, es parecido al que sintieron los raizales al darse cuenta de que sus derechos territoriales no fueron defendidos en la CIJ.

La frontera después del fallo

Unas horas después del fallo se transmitió una alocución presidencial. Acompañado del Comité Asesor de Relaciones Exteriores, Juan Manuel Santos declaró que Colombia había triunfado porque se le había reconocido la soberanía sobre las siete islas menores del archipiélago, incluyendo Roncador, Quitasueño y Serrana. Estas islas no habían sido tenidas en cuenta en el Tratado Esguerra-Bárcenas porque en 1928 todavía estaban en disputa con Estados Unidos. Luego, con un tono grave, Santos anunció que el fallo “se acata, pero no se cumple”.

Así, el presidente se plantaba en una doctrina según la cual el fallo era inaplicable, como lo reiteró la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-269 de 2014, porque la única forma de establecer límites internacionales es a través de un tratado binacional ratificado por el Congreso de la República. Pero a pesar del discurso, a pesar del viaje inmediato de Santos a las islas, Nicaragua inició la presencia militar en el mar y se dispuso a fortalecer su Armada y su Fuerza Aérea.

Desde el fallo, el gobierno de Daniel Ortega y Rosario Murillo pretende controlar –con ayuda de donaciones de armamento por parte de Rusia– no solo los 75.000 kilómetros cuadrados que la CIJ le reconoció a Nicaragua, sino 15.000 kilómetros cuadrados adicionales que se adjudicó estableciendo dudosas líneas de base mediante decreto presidencial. Como respuesta, un mes después, con el argumento de garantizar la integridad del archipiélago y la vigilancia en materia ambiental y de seguridad, el gobierno de Santos expidió el Decreto 1946 para crear una llamada Zona Contigua Integral, a partir de 12 millas náuticas proyectadas desde cada una de las islas, cayos y bajos del archipiélago. En 2016, la CIJ admitió dos contrademandas de Colombia que también están en curso: una contra el decreto nicaragüense, y otra por la violación a los derechos de pesca de los raizales.

Aunque Colombia no “cumple” la decisión de 2012, al desagarro territorial hay que sumarle las eventuales revisiones de los límites con Jamaica, Honduras y Panamá, partes interesadas en el litigio con Nicaragua y que también tienen intereses expansionistas. Además, existe la peligrosa posibilidad de que la Corte señale que Colombia no ha publicado cuáles son sus propias líneas de base, a partir de las cuales calcula la anchura de su territorio marítimo, y con esto, puede que sea en La Haya y no en la región donde se establezcan estos importantes puntos costeros. Aunque la actual posición ofensiva de Colombia y la defensa de los derechos del pueblo étnico merecen celebración, al menos una de las contrademandas puede resultar siendo un autogol, y también el juego de contestar un decreto arbitrario con otro aparentemente igual de flojo.

Por otro lado, el enclave establecido por la CIJ en los cayos de Serrana y Quitasueño produjo un duelo que va para largo entre nativos y pescadores. Aledaños a la zona de régimen común con Jamaica, los cayos de Bajo Alicia y Bajo Nuevo, en esta punta norte del mapa, albergan especies que cada vez padecen más la rapiña de la pesca pirata, difícil de controlar en un territorio en el que no hay autoridades definidas. Es uno de los grandes problemas a partir del fallo, la salvaguarda de las especies marinas y la estabilidad ecosistémica, de las que depende la supervivencia del pueblo étnico. De forma ilegal, pabellones hondureños, nicaragüenses, y de forma legal los jamaiquinos, sobreexplotan los bancos de pesca, infringiendo muchas veces las temporadas de veda de especies como el caracol pala. En las islas, estas pérdidas implican que las faenas pesqueras no llegan siquiera a cubrir los costos del combustible.

Aparte de amargar la relación entre el archipiélago y el Estado, y de someter a los nativos a agresiones directas, con la pérdida territorial se desintegró la Reserva de Biosfera Seaflower, una zona reconocida internacionalmente por la Unesco en 2000. Ahora la reserva está dividida por la frontera y debe ser manejada conjuntamente por Colombia y Nicaragua, con lo que se expone a malos manejos, a la sobrepesca ya reinante y a los intereses extractivistas, que no han faltado a ambos lados del meridiano 82.

En las islas recordamos que, en 2011, la movilización de la comunidad obligó al gobierno de Santos a cancelar las licencias de exploración adjudicadas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos en zona de la reserva de biosfera. Tras la pérdida territorial, el gobierno colombiano ha ratificado que no hará exploración en Seaflower, y el nicaragüense afirma lo mismo. En una declaración del 9 de septiembre de este año, Rosario Murillo, vicepresidente de Nicaragua, reiteró el compromiso de proteger conjuntamente la reserva. Con esto, la retórica de Managua responde a otro de los argumentos de Colombia para no aplicar el fallo: el deber de proteger el medio ambiente marino reconocido por la Unesco.

A pesar de lo pactado, el rumor de la explotación de la reserva no cesa. Nicaragua tiene el PIB más bajo de América después de Haití y, según un informe de la Fundación Nicaragüense para el Desarrollo Económico y Social (Funides), se proyecta que este año tenga un decrecimiento de entre el 5,4% y el 6,8% como consecuencia de la inestabilidad política. El país ya adjudicó licencias de exploración en su costa Pacífica a la empresa sueca Equinor, y a través de la llamada “ley canalera” le ha dado carta blanca a HKND Group, una empresa con sede en Hong Kong, para que construya un canal interoceánico y aproveche los recursos mineros en vastas zonas de su territorio continental.

La voracidad de la dictadura Ortega parece no tener límites: el país también ha adjudicado licencias de exploración en territorios que Costa Rica reconoce como propios, y ha entrado en controversia con Honduras a causa de los pozos petroleros que se encuentran en la frontera entre ambas naciones. Una frontera que ahora Honduras pretende revisar con Colombia, como consecuencia de las líneas trazadas por la CIJ en 2012.

Si en 2020 la CIJ se pronuncia a favor de la reclamación nicaragüense de la plataforma continental extendida, las islas quedarían rodeadas de territorio extranjero aunque las aguas superficiales sigan siendo colombianas, y aumentaría la incertidumbre por la integridad de la reserva Seaflower ante el riesgo de derrames como el de la plataforma Deepwater Horizon, de la British Petroleum, ocurrido en el golfo de México en 2010.

Las respuestas que no tenemos

El fallo ha generado un ánimo separatista y una avalancha de argumentos en favor de una dirección autónoma de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Después de todo, aunque el Estado colombiano ha pretendido ejecutar acciones de resarcimiento, ni los créditos internacionales ni los subsidios destinados a reparar las consecuencias del fallo han sido suficientes, y en su mayoría las medidas son improvisadas y presa fácil de la corrupción. Por ejemplo, las obras del Plan Archipiélago –un plan de inversiones configurado en 2013 y administrado por la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter)– todavía no se ven ni se sienten. Aún no sabemos en qué se invirtieron ni cómo se manejaron esos 70 millones de dólares que el Banco Interamericano de Desarrollo prestó para el plan a modo de indemnización de parte de Colombia para los raizales, y las averiguaciones hechas por periodistas locales han terminado en evasivas y callejones sin salida. Incluso hay líderes locales que, por amenazas a su integridad, prefieren no hablar del tema.

Por otro lado, el subsidio mensual para pescadores, correspondiente a un salario mínimo, estuvo lejos de resolver los problemas de fondo: en vez de capacitarlos para adaptarse a navegar en estos tiempos de aguas revueltas, literalmente les puso el pescado en las manos y las barcas fuera del agua.

No obstante, existe un proyecto de integración fronteriza, la Comisión de Vecindad Colombia-Jamaica, que según la Cancillería es un “mecanismo de fortalecimiento de vínculos entre el archipiélago y la Cuenca del Caribe”, y que empezó a consolidarse este año como parte del Plan de Desarrollo del gobierno actual. Los principales objetivos de esta comisión, los que benefician a los isleños, son el intercambio de conocimiento y el fortalecimiento de las capacidades del sector pesquero del archipiélago, pues el área de régimen común que ya existe desgraciadamente favorece sobre todo la pesca industrial jamaiquina.

El hilo de la conversación

Es difícil saber hasta cuándo nos alcanzará la actitud optimista (así parezca que este texto es todo menos eso). Quienes sin conocerlo se han apropiado de este difícil territorio deben profundizar en él para contribuir a una conversación madura. Tal vez repensar a San Andrés y Providencia sea, en este punto, lo único que dé resultados en este proceso de aprendizaje de una república colombiana que suma un bicentenario de desaciertos. Quizás imaginar un archipiélago en todas sus dimensiones, resolver las dudas sobre nuestros procesos históricos y seguir formulando nuevas preguntas sean lo único que prevenga estos manejos apurados, reduccionistas, que indignan y condicionan la capacidad insular de integrarnos con lo que nos rodea, de acuerdo con nuestra propia iniciativa.

Los isleños tenemos ahora la tarea de encontrar la raíz de los problemas que nos aquejan para hallar una salida que nazca al interior de las islas. Los modelos que nos han impuesto están colapsando por el propio peso de la ignorancia, el ansia de poder y la dirección ética (o antiética) con que fueron implementados por una sociedad que se ha confiado ciegamente a la mano invisible del mercado. Y a la muy visible de una corrupción local que no es estigmatizada.

La resaca por las pérdidas no puede tratarse con pañitos de agua tibia, sino con políticas de Estado. Aunque la propia estabilidad política en el país continental está en entredicho con el actual gobierno y los retos al interior, la relación con el archipiélago nunca debe pasar a un segundo plano en la agenda. A cambio de recibir una mirada realmente comprensiva, el archipiélago puede proyectar el país hacia el norte, como una punta geográfica estratégica, gestionada de forma progresista.

Eso sí, en la práctica el énfasis debe estar siempre en la conservación de la biodiversidad a través de la reserva de biosfera, en la protección de la riqueza cultural y en concebir programas que preparen a la isla para adaptarse a un modelo socioeconómico renovado, basado en su potencial ecoturístico y en acuerdos sociales que integren a todos los que hemos confluido en el territorio y confiamos en salir de la encrucijada en la que estamos. Todos esperamos que en 2020 este relato complejo avance por un mejor curso. Si no, la fragmentación de este territorio seguirá el curso que dicte la rapacidad y nosotros seguiremos cuestionándonos hasta las últimas consecuencias la relación con un Estado que cada día deja que nos estrechen más el cerco.