La descentralización política en Colombia: el largo pulso entre la nación y las provincias

Para algunos miembros de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 la Carta que diseñaron fue la “primera en la historia del país hecha entre todos”, es decir, la única que se sustentó en un consenso político. Esta idea no podría estar más alejada de la realidad. El argumento denota un profundo desconocimiento de la historia del siglo XIX, o mejor, una lectura viciada de ella. Al ver esta centuria como un largo periodo de guerra civil, desorden institucional y lucha faccional, suelen desconocer los ricos debates que llevaron a construir y ensayar diversos modelos de organización.

El consenso político que se ha visto como la marca distintiva de la Constitución de 1991 fue, de hecho, una característica de la mayoría de los procesos constitucionales del siglo XIX (y fueron muchos: seis nacionales desde 1832, esquivando los de la Independencia, los provinciales, los de los Estados federales, etc.). Para no ir muy lejos, la carta política de 1853, que sancionó la descentralización como forma de organización política, se sustentó en la necesidad reconocida por diversos sectores de evitar tanto el extremo centralismo como el extremo federalismo. Aquí, del mismo modo que en 1991, se llegó al acuerdo de buscar formas para favorecer la autonomía local que no implicaran la creación de una república federal ni la sanción de soberanías locales plenas.

Pero esta no fue la única similitud entre dos procesos que vieron en la descentralización el modelo de gobierno óptimo para responder a las condiciones políticas, sociales y geográficas del país. En ambos casos, además, la descentralización se desarrolló en un primer momento a partir de leyes específicas que mostraron sus alcances y posibilidades, para ser  luego institucionalizada por medio de un texto constitucional.

Veamos.

Desde 1832 el país estaba dividido en provincias, a las que, entre 1848 y 1850 se otorgaron amplias potestades fiscales, que les permitieron fijar nuevas contribuciones como el impuesto directo, determinar la manera de invertir sus recursos y pagar sus propios empleados públicos. Para favorecer el ejercicio de estas nuevas facultades se aumentó el número de provincias, que pasaron de 20 a 36. Así mismo, como contrapeso al gobernador, que era nombrado directamente por el Poder Ejecutivo, se fortalecieron las asambleas locales (conocidas con el nombre de cámaras provinciales). La Constitución de 1853 sancionó y perfeccionó la descentralización al ordenar que los gobernadores fueran elegidos por voto directo, que cada provincia expidiera su propia Constitución y que sus legislaturas tuvieran el poder suficiente para determinar todo lo relacionado con su administración política y fiscal. Quedó establecida así una diferencia entre la esfera nacional o general y la provincial o seccional.

En el último tercio del siglo XX se aprobó una serie de políticas que generó un ambiente a favor de la descentralización: desde 1960 se crearon las Corporaciones Autónomas Regionales; en 1985 surgieron los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social (CORPES) como mecanismos para el desarrollo e integración de las regiones, y un año más tarde, se adoptó la elección popular de alcaldes, que hasta entonces eran designados por los gobernadores. Estas políticas fueron recibidas tan positivamente que hacia la década de 1980 (como había sucedido en 1850) se gestó un consenso que impulsó definitivamente la descentralización. Fue calando poco a poco la idea de que este modelo debía institucionalizarse a través de un texto constitucional que asegurara y garantizara los mecanismos necesarios para su pleno desarrollo. Finalmente, la carta política de 1991 hizo lo mismo que la de 1853: reconocer los espacios locales como entes políticos y territoriales que requerían de una administración propia.

Otra similitud entre estas dos Constituciones es el acento “municipal” que adoptó la descentralización. Pero para entenderlo, es necesario tener en cuenta la compleja realidad que se escondía detrás del término en el siglo XIX. Entonces, a la vez que subsistía la concepción tradicional, hispánica, del municipio como una comunidad política, entró también en escena la idea emanada de la Revolución Francesa que quería reducirlo a una mera división administrativa. Lo municipal en el siglo XIX aludía así a una realidad territorial amplia y muchas veces imprecisa, que remitía por lo general al ámbito geográfico de las provincias, pero que podía referir también otros espacios.

_{Ilustración de Julio Ossa Santamaría. IG: @ossajulio}

Al defender la necesidad de sancionar el poder municipal, individuos como José María Samper, Florentino González o Ricardo Vanegas llamaron la atención sobre la importancia de conceder a los espacios locales el poder de legislar sobre sus asuntos internos sin la intervención de las autoridades nacionales del Ejecutivo y el Legislativo. Lo municipal, entendido como un contrapeso y como una esfera diferenciada de la nacional, permitió no solo a las provincias, sino incluso a algunos distritos parroquiales expedir sus propias Constituciones y elegir directamente a sus alcaldes. 

El énfasis municipal que adquirió la descentralización a mediados del siglo XIX muestra el peso histórico de las adscripciones locales y el arraigo de los habitantes del país respecto a su lugar de nacimiento. Esto se revelaría como un obstáculo a la hora de construir una “identidad nacional”.

En 1991, la Comisión Segunda de ordenamiento territorial de la Asamblea Nacional Constituyente decidió favorecer el desarrollo de los municipios y su capacidad de gestión, más allá de la determinación de dividir el país en regiones, provincias, departamentos o estados.

Pero este énfasis en lo municipal fue consecuencia, a su vez, de otro elemento esencial del proceso de descentralización: la relevancia dada al ejercicio ciudadano. Para algunos actores políticos del siglo XIX tales como Vicente Azuero, Florentino González o Manuel Murillo Toro, la descentralización era la principal escuela republicana. Al entregar la gestión de la administración local a los vecinos de los pueblos, estos se interesarían por los asuntos públicos, participarían en las deliberaciones políticas y ello los impulsaría a adquirir una mayor ilustración. Si bien estaba claro que podrían cometerse algunos errores en el camino, tal era el precio por permitir que, a través de la práctica del gobierno local, los neogranadinos se acercaran a los principios republicanos.

Igualmente, para los constituyentes de 1991 la descentralización aproximaría a los ciudadanos con los gobernantes por medio de su participación a través de la elección directa y, más importante aún, de la fiscalización que ejercerían sobre sus actuaciones. La revocatoria de mandato de alcaldes y gobernadores que se aprobó en 1994 fue una consecuencia lógica de este argumento. En el siglo XIX la idea de acercar la administración política a los ciudadanos fue aún más lejos, al promover una reforma territorial sin precedentes que, entre 1850 y 1855, llevó a aumentar el número de provincias con el fin de formar entidades más pequeñas que permitieran una mejor y más expedita acción de los gobernadores sobre las necesidades de los pueblos.

Estas similitudes sin duda ponen en perspectiva los alcances y herencias de la Constitución de 1991.  Con ella, perdura la larga historia de búsqueda y construcción de consensos y acuerdos políticos, así como de la creciente participación ciudadana en los asuntos públicos que continúan siendo parte esencial de la arquitectura institucional colombiana.

Coda

Los curiosos pueden encontrar la cita del comienzo de este artículo en el  libro de Fernando Carrillo Flórez, 30 años de la Constitución — 4 de julio de 1991 — El movimiento estudiantil que cambió a Colombia, Bogotá, Planeta, 2021, pp. 23-24.

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